민영화와 민자사업의 차이

9호선 요금인상 문제의 핵심

By M|Business issue|23 Comments

서울시 지하철 9호선

서울시 지하철 9호선의 사업자인 서울시메트로9호선(주)가 9호선 요금을 500원 인상하겠다고 기습 공고했다고 한다. 현재 기본요금이 (교통카드 기준) 1050원인데 500원이나 인상하겠다니 너무나 심한 인상율이다. 게다가 9호선은 민간투자사업(민자사업)으로 건설 되었으니, 이번 요금 인상 주장은 민간사업자의 횡포이고 금융자본의 폐혜라는 원성이 나올 법도 하다. 당장 여기저기에서 요금 인상을 철회하라는 목소리가 드높다.

그런데, 이번 9호선 요금 인상을 둘러싸고 민자사업에 대해 너무나 많은 오해가 있다는 것을 다시 한번 확인하게 되었다. 그리고, 그 오해를 적극적으로 이용하는 집단이 있고 그로 인해 민자사업의 문제점에 대한 사회적인 의제 설정이 심각하게 왜곡되어 있다는 점도 확인하였다. 민자사업의 본질은 무엇이고 민자사업이 가지는 문제점을 바로 보기 위한 관점은 무엇이 되어야 하는지 나의 의견을 기술해보고자 한다.

1. 민자사업은 민영화가 아니다.

민자사업에 대한 가장 큰 오해는 민영화와 용어 및 개념을 혼동하는 것이다. 대부분의 경우 민자사업와 민영화를 병용하거나 혼용하고 있는데, 이로 인해 발생하는 오해가 크다. 이번 9호선의 경우를 예를 들어보면, 다음과 같은 요지의 의견이 많다.

’9호선을 민영화했는데, 왜 민간사업자가 운영 손실을 책임지지 않고 적자를 서울시가 메워줘야 하나?’

9호선 개통 이후 서울시가 민자사업자에게 지원한 보조금이 총 800억 원이 넘는다. 이렇게 서울시가 혈세를 퍼붓고 있는데도 요금을 500원이나 인상하겠다니, 민자사업자의 과도한 요구이고 폭리인 것처럼 보인다.

그런데, 민자사업은 민영화와 다르다. 민영화는 산업은행 민영화, 한국전력 민영화 등과 같이, 국가가 건설/설립하고 운영하던 공기업을 민간에 매각하는 경우를 말한다. 반면, 민자사업은 사업 계획부터 민간사업자들이 참여하며, 완공 후에는 민간사업자가 시설을 운영하지만, 사업의 소유권은 국가가 가지는 사업을 말하는 것이다. 그러므로, 9호선을 민영화했다는 표현은 틀린 표현이며, 9호선의 소유권이 민간에 있으니 그 손익을 모두 민간사업자가 책임쳐야 한다는 말도 틀린 말이 되는 것이다.

:: 민영화는 소유가 바뀌는 것 (정부, 자지체-> 민간):: 민자사업(PPP)는 소유는 (정부나 지자체) 이지만 개발계획부터 시공 운영/관리까지 민간사업자가 하는것

2. 민자사업은 대출(우발채무)이다.

그렇다고는 해도, 요금은 요금대로 받는 9호선에 서울시가 해마다 보조금을 지급하는 것은 무엇이란 말인가? 이 현상은, 민자사업이 본질적으로 부채와 같다고 생각하면 이해할 수 있을 것이다. 9호선이 계획 될 당시로 돌아가 생각해 보자.

서울시는 김포공항-여의도-강남을 잇는 교통편을 확보할 필요를 느꼈다. 그러나 가용한 재정이 모자라다. 재정을 충분히 확보해서 9호선을 건설하려면 앞으로도 수년을 더 기다려야 할 것 같다. 이런 상황에서 당장 9호선을 착공하는 방법은 대출을 얻는 것 밖에 없다. 서울시 채권을 발행해서 예산을 조달하는 것이다. 그런데 이런 막대한 금액의 빚을 얻는 것은 서울시로서 여간 부담스러운 것이 아니다. 당장 지하철을 건설하고는 싶은데 빚을 내기는 부담스럽다. 이럴 때 민자사업을 하는 것이다. 민자사업자들이 자신의 돈으로 지하철을 건설하고, 지하철 요금을 받아서 원리금을 상환 받는 것이다. 그런데, 혹시 요금 수입이 원리금을 회수하기에 모자랄 수도 있다면, 누가 그런 위험한 대출을 해주겠는가. 그래서 요금 수입이 모자라면 서울시가 메워 주기로 보증을 선 것이다. 9호선을 이용하는 승객이 충분히 많다면 서울시가 메워줄 필요는 없을 것이다.

요는, 민자사업은 결국 서울시가 지하철을 건설하기 위해 대출을 받은 것과 같다. 다만, 장래의 채무가 특정되지 않은 우발채무일 뿐이다. 대출을 해서라도 지하철을 지어야 한다고 생각했다면, 당연히 요금 수입은 충분히 많을 것으로 예상되고 그렇다면 우발채무가 현실화 되지는 않을 것이다. 개통 후 지금까지 지급한 보조금 800억 원은 예상 수입보다 실제 수입이 모자라기 때문에 보증을 선 서울시가 대신 메워주고 있는 상황인 것이다.

3. 민자사업은 일방적으로 취소할 수 없다.

이렇게 해마다 수백억씩 보조금이 들어가고 있는 상황이니, 서울시로서는 차라리 9호선 민자사업을 취소하고 1~8호선처럼 공사로 바꾸는 것이 낫겠다고 생각할 수도 있다. 그러나, 민자사업은 국가와 민간사업자 간의 계약이다. 계약을 일방이 아무런 대가 없이 파기하는 것은 불가능하다. 9호선 민자사업을 취소하려면 사업권을 매입해야 한다.

사업권을 매입하는 비용은 얼마일까? 서울시와 민간사업자 간의 계약서에 상세한 사항이 기술되어 있겠지만, 애초에 민간사업자가 투자한 돈과 크게 다르지 않을 것이다. 결국 민자사업을 취소한다는 말은 서울시가 대출을 중도 상환한다는 말과 같다. 그 재원은 어떻게 조달할 것인가? 결국은 위 2번으로 돌아가게 된다. 서울시의 재정으로 매입해야 하고, 그것은 결국 시민들이 납부하는 세금이거나 서울시의 빚인 것이다.

4. 민자사업은 수익자부담 원칙의 적용이다.

이렇게 골치아픈 상황을 어떻게 해결해야 하는가? 위의 내용에서도 추정할 수 있겠지만, 방법은 두가지 중이 하나이다. 요금을 인상하거나 서울시 재정으로 사업권을 매입하거나. 이는 민간사업자가 탐욕을 거두라거나 서울시가 나서서 해결하라는 식의 압박으로 해결될 문제가 아니다. 이 문제는 결국 수익자부담의 원칙에 대한 논의이다.

9호선의 경우, 계약에 따른 요금은 2012년 기준으로 1800원이 넘는다고 한다. 9호선 승객들은 이미 800원이나 싸게 이용하고 있는 것이다. 사업자 입장에서는 1550원으로 인상하는 것도 부족하다고 주장할지도 모를 일이다. 사실, 1~8호선의 요금도 수송원가에 비하면 터무니 없이 낮은 것이다. 승객 한사람을 수송할 때마다 1~4호선은 284원, 5~8호선은 428원이 손해라고 한다. 이 손해는 국가가 세금으로 메워주고 있다. 결국, 지하철을 타지 않는 사람들이 돈을 걷어서 지하철을 타는 사람들에게 주고 있는 것과 같다. 지하철은 국가기간 시설이고 서민의 교통수단이므로 이런 상황이 잘못된 것은 아닐 것이다. 특히 1~8호선은 더욱 그러하다. 그런데 이 논리가 9호선에 적용되면 문제는 조금 달라진다.

9호선 요금을 인상하지 않으면 서울시는 계속해서 막대한 보조금을 지급해야 하고, 이것은 세금이다. 이 논리는 1~8호선의 경우와 같다. 그런데, 9호선의 특징을 생각해보면 아주 같은 경우만도 아니다. 9호선은 김포공항-여의도-강남을 잇는 황금노선이고 앞으로 노선이 연장되면 잠실까지 연결된다. 서울 강남을 횡단하는 노선인 것이다. 9호선 요금을 인상하면 안된다는 주장은, 심하게 말하면, (9호선을 이용하지 않는) 강북 주민이 돈을 걷어서 (9호선을 이용하는) 강남 주민에게 주자는 주장과 크게 다르지 않다. 더군다나 9호선 개통으로 가장 큰 덕을 본 사람들은 역세권에서 큰 자본이득을 얻은 강남 주민일지도 모른다.

9호선을 타는 사람이 그 비용을 부담하는 것이 맞는가, 아니면 다수의 시민이 세금으로 균등하게 그 부담을 나눠갖는 것이 맞는가. 결국 9호선 요금 인상 문제는 공공서비스의 수익자부담을 어디까지 적용할 것인지에 대한 문제로 이어진다.

결론: 9호선 문제의 핵심은 수익자부담 원칙에 대한 합의이다.

애초에 9호선을 계획한 것은 필요에 의한 것이다. 다만, 그 시기가 문제였을 뿐. 재정이 넉넉치 않음에도 민자까지 유치해서 건설해야 할 만큼 9호선이 그렇게 시급한 것이었을까? 민간사업자들이 수익을 기대할 수 있을 만큼 승객이 많이 다닐 것으로 예상되었을까? 혹시 9호선 건설로 큰 이득을 기대할 수 있는 어떤 집단이, 사업성이 부족함에도 불구하고 9호선 건설을 강행한 것은 아니었을까?

지금 시점에서 진정으로 중요한 문제는 물가 인상, 금융자본의 탐욕과 같은 표면적이거나 선동적인 것들이 아니다. 서민을 위한다는 사람들이 요금 인상을 반대하는 것이, 궁극적으로는 오히려 서민들에게 부담을 지우자고 주장하는 것과 같을지도 모른다.

지금의 마찰을 해결할 가장 근본적인 방법은 공공서비스에 대한 대가를 어떻게 지불할 것인지에 대한 사회적인 합의를 도출하고, 그 합의 따라 처리하는 것이다.